关键词：国有土地使用权   城市房屋征收  行政强制拆迁  司法强制拆迁

    一、城市房屋强制拆迁的产生由来

    城市房屋拆迁根源于国有土地使用权的变动①。其本质也是政府基于国有土地使用权的收回而进行的对城市规划区内房屋的征收行为。现今社会，政府打着经营城市的旗帜，以城市建设的需要对旧城区进行重新的规划和开发，从而就会出现提前收回原本已经由他人依合法途径获得国有土地使用权的现象。根据我国现行的土地管理制度，国家是城市土地唯一的合法所有权人，政府就理所当然的作为该所有权人唯一正当的代理人行使土地所有权相关权利。政府对土地的使用具有最终处分权，并可以根据需要变更或修改土地的规划用途，从而影响到土地之上的公民房屋所有权益，由此可见，城市房屋拆迁是土地使用权提前收回和房屋征收所附带的一个问题。而我国2001年实施的《拆迁条例》仅仅突出了对房屋拆迁事实行为的规范，忽视了拆迁的法律本质及内涵，忽视了政府及开发商的主要目的在“地”而不在“房”。它反映出立法者未曾注意到实践中各地方政府不论是出于公用目的、公共利益需要，或是根据政府发展辖区经济需要或商业规划的需要而进行的提前收归国有土地使用权行为都是看到了城市土地的升值空间，进而产生了对国有土地之上的公民私有房屋所有权的“征收”。正是由于存在上述立法角度上的认识偏差，使得《拆迁条例》在实施过程中产生一系列的问题。

    根据我国2001《拆迁条例》的规定，城市房屋拆迁及补偿的对象是被拆除的合法房屋及其附属物的所有权人，但不包括违章建筑和超过批准期限的临时建筑。但对“国有土地使用权”相关事项的补偿问题只字未提。在《拆迁条例》中所认定的财产范围内也没有包括土地使用权、预期收益以及无形利益的损失。其基本逻辑就是先对城市房屋所有权进行征收，然后进行补偿，在完成房屋所有权征收程序之后，国有土地使用权也就顺理成章地被“收回”了。而在现实中，被拆迁人在被拆迁房屋的价值评估中当然包括土地使用权的价值，并且由于土地稀缺性的特点，土地升值很快，有些地方甚至是房屋建筑本身的数倍。这就使得拆迁人和被拆迁人双方对赔偿数额心理预期差距过大，根本无法达成一致，进而走向强制拆迁，甚至导致拆迁恶性事件的发生。

    二、行政强制拆迁与司法强制拆迁的比较

    行政强制拆迁是指拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人达不成补偿安置协议，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出具有实体内容的房屋拆迁补偿安置裁决。其后，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未完成搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府组织公安、城管等部门强制执行相关行政裁决的行为。它是我国2001《拆迁条例》中赋予政府以拆迁计划确定权、拆迁纠纷解决权、强制拆迁权、拆迁补偿办法制定权等强大权力的集中体现。但该条例“本身却没有明确规定政府应承担的法律义务和责任，欠缺具有实效性的权力制约机制。一些城市大规模地推进拆迁扩建而滥用行政强制拆迁权，使得行政强拆变成了城市聚财的重要手段。” ②

    司法强制拆迁是指被拆迁人或者房屋承租人在作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出房屋征收决定后在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。它是“新拆迁条例”中意图取消行政强拆，全面引入司法介入城市房屋拆迁的结果。是行政裁决经过司法审查后采取的强制执行措施。相对于行政强制拆迁而言，其强制执行的社会公信度当然更高。它的采用打破以往行政强制拆迁中政府既是征收主体， 既作为一方当事人，能决定征收补偿，又能决定强制拆迁，的逻辑体系。

    三、司法强制拆真正确立的条件

    在“新拆迁条例” 中政府只能申请法院强制执行，取消行政强制拆迁的规定引起了社会各界的强烈关注，有为“司法强拆”叫好的，亦有对“司法强拆”质疑的。赞成的人认为实施“司法拆迁”，“把拆迁纳入法治的轨道，这无疑是一个巨大的进步。在发生拆迁矛盾时，让政府和私人之间有一个公正的仲裁机构，当然合乎广大人民群众的需求和期盼。”③反对的人说，“在司法中立难以确保的情况下，如果行政拆迁缺乏实质性正义，而法院所进行的审查仅限于形式性、程序性审查，这样规定就很有可能会把行政强制拆迁所引发的争议、矛盾和利益冲突转移到法院”，“ 法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用便难免受到质疑，司法的权威亦将难以维护。”④可以看到双方争议的焦点不在于司法强制拆迁本身，而在于司法强制拆迁制度是否能够得到真正的确立。笔者认为，要使得“新拆迁条例”规定司法强制拆迁取得实效必须建立健全以下制度：

    (一) 确立法院是居中裁判者的定位，充分发挥法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用。眼下舆论对司法强制拆迁取代行政强制拆迁的效果普遍持怀疑态度的重要原因就是基于我国司法难以完全独立的现实，如果我们在实行司法强制拆迁后，司法仍受地方行政和其他外力干预，那么行政强制拆迁所引发的问题就同样会层出不穷，甚至会引起更大的社会问题。所以在“新拆迁条例”实施中，必然要求法院在作出拆迁裁决时，能秉承公开、公正、合法的程序，才能获得社会公众的认可，才能实现法规制定时所要求的预期效果。

    (二) 建立城市房屋强拆裁决与执行相分离的制度。之所以行政强制拆迁改司法强制拆迁确实是一种进步，从根本上就在于它改变了行政机关自己作出拆迁决定，自己对拆迁决定的争议进行裁决，自己对不履行裁决的当事人予以强制执行的制度。由作为审判机关，地位相对超脱的法院对争议性拆迁进行审查当然更符合正当法律程序。但我们必须同时看到“实施强拆本身也是行政行为，或者说实质上是一个行政行为”⑤若法院直接介入强制拆迁的执行，它很容易沦为“拆迁公司”， 执行若不能由身份相对超脱的专门执行机构来执行，也应当由政府本身来承担。这也是世界各国普遍模式。这也为法院摆脱滥权、腐败的嫌疑创造条件。

    (三) 司法强制拆迁制度引入的同时应当确立为被拆迁人权益提供有效保障的制度。根据“新拆迁条例”规定，今后的强制拆迁只能由政府向法院申请。这就要求法院在依法作出判决以前，任何人不得实施强拆。如果仍像过去一样，被征收人起诉后，只要政府一申请，法院就强拆，那么即便最终认定征收决定无效，也无法恢复被征收人的合法权利，更容易引起被征收人的不满，甚至演化为群体性事件和社会悲剧。除非政府向法院申请时能够明确证明该强制拆迁是国防设施建设等具有紧迫性的要求，是为了及时维护重大国家利益，才可以在行政复议或诉讼期间强制执行，除此之外一律不得在复议或诉讼期间强制执行。

    综上可见，司法强制拆取代行政强制拆迁要真正成为现实，不至于新法规在实施过程中变成“刀子从左手换到右手”的游戏。必须要以建立和完善上述三项制度为前提条件。否则，这种转变对现行制度的改进有限，对被征收人权益保障的增进有限，对消除暴力拆迁、野蛮拆迁，避免强拆中暴力对抗和被征收人自伤、自焚、自杀悲剧的效果和作用有限。甚至还可能导致法院失去公信力和权威，失去广大人民群众的信任。

    注释

    ①吴旅燕著，《城市房屋拆迁中的国有土地使用权问题初探——以<拆迁条例>和<征求意见稿>为背景》，上海，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第6期；

    ②杨建顺著，《“司法强拆”悖论的探析》，北京，《中国审判》2011年第1期，2011年1月5日;

    ③刘姣丽著，《浅议法院在强拆中的角色之困》，2010-12-17 15:19 《湘江评论》，http://xjpl.changsha.cn;

    ④杨建顺著，《“司法强拆”悖论的探析》，北京，《中国审判》2011年第1期，2011年1月5日；

    ⑤姜明安著，《司法强拆实现进步有三个前提》，http://www.tianjinwe.com/tianjin/tbbd/201012/t20101217_2880926.html，浏览时间：2011-2-19。

编辑：芦研